بيروقراطية
البيرُقراطية أو الدواوينية (بالإنجليزية: Bureaucracy) هي مفهوم يستخدم في علم الاجتماع والعلوم السياسية يشير إلى تطبيق القوانين بالقوة في المجتمعات المنظمة. وتعتمد هذه الأنظمة على الإجراءات الموحدة وتوزيع المسؤوليات بطريقة هرمية والعلاقات الشخصية. وهنالك العديد من الأمثلة على البيرقراطية المستخدمة يومياً: الحكومات، القوات المسلحة، الشركات، المستشفيات، المحاكم، والمدارس. يعود أصل كلمة البيرقراطية إلى بيرو (büro)، وهي كلمة ألمانية ومعناها مكتب، المستخدمة في بداية القرن الثامن عشر ليس للتعبير عن كلمة مكتب للكتابة فقط بل للتعبير عن الشركة، وأماكن العمل. وكلمة قراطية وهي كلمة مشتقة من الأصل الإغريقي كراتُس (κράτος) ومعناها السلطة والكلمة في مجموعها تعني قوة المكتب أو سلطة المكتب.
البيروقراطية عند فيبر
البيرُقراطية عند فيبر بناء من الموظفين الرسميين والإجراءات والمهام المرتبطة بنسق معين للإدارة مثل الدولة أو التنظيمات الرسمية على سبيل المثال. وعلى الرغم من أن ماكس فيبر لم يخترع مفهوم البيروقراطية (حيث صيغ المفهوم فى فرنسا فى مطلع القرن التاسع عشر)، فمن المعروف أنه قد طور أكثر الإسهامات أصالة فى دراسة هذه الظاهرة. وهو الوحيد تقريبا -من بين الرواد- الذى لا تنطوى معالجته للظاهرة على ازدراء أو تحقير.
وعلى الرغم من أن المفهوم عادة ما يعد و احداً من النماذج المثالية التى عرضها فيبر للتنظيم الفعال الرشيد، شارحاً السمات المميزة لكل من العاملين والمواقع الوظيفية التى يشغلونها، فإن المفهوم ينطوى على أكثر من ذلك بكثير. فالقيمة الكاملة للمفهوم لا تتبدى فقط من خلال النظر إلى البيروقراطية كنتاج لعملية الترشيد التى سادت المجتمع، وإنما كذلك من خلال النظر إليها فى ضوء دراسات فيبر عن الديموقراطية والهيمنة. فالهيمنة أو الممارسة المشروعة والمؤسسية للقوة، تتطلب نوعا من الإدارة، ومن ثم دورا للموظفين الذين يحتلون موقعا وسطا بين القائد و القاعدة الانتخابية فى إطار النظم الديموقراطية. ويعتمد نوع التنظيم الذى يبزغ إلى حيز الوجود على طبيعة المشروعية التى يطورها الأقوى لتبرير هذه القوة للخاضعين لهم. وتنشاً البيروقراطية عندما يكون تبرير المشروعية مستندا إلى نوعية التبرير القانونى -الرشيد الذى يؤكد على الطابع اللاشخصى لممارسة القوة، بالاستناد إلى قواعد رشيدة.
تتسم البيروقراطية بعدد من الخصائص من بينها تدرج الوظائف، وقنوات الاتصال ذات المستويات المتدرجة، واستخدام الملفات والسرية، والتحديد الواضح لمجالات ممارسة السلطة التى تحددها القواعد العامة، وتحكمها التعليمات، والفصل الإدارى بين الأنشطة الرسمية و الشئون الخاصة. وفى رأى فيبر أن الموظفين البيروقراطيين يعينون من قبل سلطة أعلى (إذ لايتم تعيينهم بطريقة الاتتخاب)، كما أنهم يتمتعون باستمرارية وظائفهم طيلة حياتهم، وبارتفاع مكانتهم، وهم فضلا عن ذلك يتلقون رواتب ثابتة، ومعاشات تقاعد. وهم أصحاب رسالة ويتسمون بالولاء لحياتهم العملية ووظائفهم.
وتتسم البيروقراطية من الناحية الفنية الخالصة بأنها أعلى كعباً من الأشكال الأخرى من الهيمنة، وإن كان هذا لايعنى بالضرورة أنها أكثرها فاعلية من حيث تحقيق الأهداف، ذلك أن الرشد والفعالية يجب أن يقاسا دائما فى علاقتهما بأهداف محددة بوضوح. وترتبط البيروقراطية أولا وقبل كل شئ باقتصاد السوق الرأسمالى، الذى يتطلب الإنجاز المستمر والواضح للمهام من قبل الإدارة العامة والخاصة. وتنطوى البيروقراطية على الرشد، الذى ينطوى بدوره على حسن تقدير النتائج، وهو مايفضى إلى الحد من عدم اليقين فى الأنشطة التى تقتضى المخاطرة. كما تتطوى عملية حسن تقدير النتائج على ديموقراطية جماهيرية، وهى عملية تساوى بين الكافة رسمياً أمام القانون، مما يترتب عليه اختفاء المعاملة الجزافية.
وتتضح رؤية فيبر المتشائمة لعملية الترشيد فى اهتمامه بقضية عدم قابلية الأبنية البيروقراطية الراسخة للانهيار. فما أن تترسخ تلك الأبنية، حتى يتعذر على الحكام أن يستغنوا عن الموظفين المدربين، كما رأينا بوضوح فى أوربا الشرقية فى عصر ما بعد الشيوعية. كذلك يرتبط الموظفون البيروقراطيون بأدوارهم، ومن ثم يسعون إلى تأكيد استمراريتها. و أخيراً، فإن السياسيين (سواء كانوا منتخبين أو غير ذلك)، يجدون أنفسهم أكثر اعتماداً على خبرة البيروقراطيين الذين يشهرون سلاح السرية البيروقراطية فى مواجهة المساءلة العامة والإشراف العام. وهكذا فإن المعرفة البيروقراطية تعد قوة، ليس فقط بمعنى المعرفة المتخصصة، وإنما بوصفها كذلك معرفة خاصة محجوبة، تمكن المسئولين من التخفى وراء الروتين والإجراءات. ومن ثم، فليس هناك مدعاة للاستغراب، أن ارتبط المصطلح فى استخدامه بتلك المواقف التى يمارس فيها الموظفون قوة مفرطة، أو تلك التى يسوء فيها أداء التنظيم ذاته. فالبيروقراطيات يمكن أن تصبح عديمة الفاعلية، من حيث انحرافها عن الغرض الذى أنشئت من أجله، وذلك عندما يتجاوز الموظفون ما يتطلبه أداء المهام المنوطة بهم، أو عندما لا تعود المسئوليات مقبولة ويلقيها كل موظف على عاتق الآخر. وعندما تتضخم القواعد والإجراءات الشكلية والأضابير أكثر من اللازم، ويتمسك الموظفون بحرفية القواعد دون روحها ودون اعتبار للغرض الذى يفترض أن تؤديه هذه القواعد (بعبارة أخرى، عندما يصبح الالتزام إلى حد العبودية بالقواعد البيروقراطية غاية فى حد ذاته).
وتميل البيروقراطية إلى توليد خبراء ذوى شهادة دراسية معتمدة، والذين اعتقد فيبر أنهم قد يصبحون طائفة مغلقة على ذاتها. وفى لغة ذات وقع ماركسى، يذهب فيبر إلى القول بان كلا من الرأسمالية والاشتراكية يمكن أن يستغرقا فى عملية البقرطة (التحول البيروقراطى). ويقصد بذلك على وجه التحديد الانفصال بين وسائل الإنتاج والدمار، والمبحث، والإدارة، وكل من العامل، و الجندى، والأكاديمى، والموظف الأكاديمى على التوالى.
ولقد ذهب ستانيسلاف أندرسكى فى مؤلفه "ماكس فيبر: استبصاراته وأخطاؤه"، المنشور عام 1984، إلى القول بأن هناك فى الواقع أربعة معان مختلفة يمكن أن تعزى للمصطلح: ١ - فالبيروقراطية يمكن أن تشير إلى مجموعة من الناس الذين يؤدون المهام الإداربة على غرار الطريقة التى وصفها فيبر. ٢- شبكة العلاقات التى ينخرطون فيها. ٣-كمية القوة التى يحوزها هؤلاء الناس بوصفهم بناء. ٤- والأنماط المختلقة لخلل الأداء فى الجهاز الإدارى. ويمكن أن نجد كل هذه الأتماط الأربعة بوضوح فى التراث السوسيولوجى المعاصر. ويذهب أندرسكى ذاته إلى القول بأن استخدام المصطلح ينبغى أن يقتصر على المعنى الثالث من المعانى الأربعة المذكورة آنفا: أى تلك الظروف التى تصبح فيها قوة الموظف الإدارى أعظم من تلك التى تحوزها أى مجموعة أخرى من القادة او القابضين على زمام السلطة". ولم يكتب لفيبر أن يبقى على قيد الحياة لكى يعاصر هذا المعنى الشامل للبيروقراطية التى تجسدت للمرة الأولى فى نظام الحكم ذى الطابع اللاشخصى الذى ظهر فى الاتحاد السوفيتى بعد وفاة ستالين. غير أن الإمبراطورية الصينية تقدم نمونجاً مقاربا من عصر ما قبل الصناعة، حيث لم يكن هناك أى طبقة يمكنها تحدى طبقة الموظفين الحكوميين، على الرغم من أن قوتهم كانت تابعة وتحددها امتيازات الإمبراطور وعائلته (وهى شكل غير مستقر للهيمنة السياسية، واستخدم فيبر مصطلح الحكم الموروث للإشارة إليه).
ولاشك أن كتابات فيبر حول طبيعة البيروقراطية لم تصبح فقط مصدرا خصباً لما أصبح يعرف لاحقا بنظرية التنظيم، وإنما أسهمت أيضا فى دراسة شروط الممارسة الديموقراطية للقوة فى عالم متعاظم التعقيد. وبرغم بعض نواحى القصور فى المفاهيم، و الاعتراض إمبيريقيا على بعضها، فإن دراسات فيبر للبيروقراطية ليس لها نظير باعتبارها تقدم مسحاً شاملاً لتطور الأجهزة الإدارية وأسلوب عملها. وعلى حين أن معظم رواد علم الاجتماع قد تنبأوا بالنمو المتعاظم باتجاه الديموقراطية والحرية، فإن فيبرلم يكن يرى سوى النمو المتعاظم باتجاه البيروقراطية. وبهذا المعنى نجد أن تحليله قد صمد فى مواجهة اختبار الزمن. ومع ذلك، فإن معالجته للموضوع جاءت متناثرة فى شتى مؤلفاته، ولاتمثل بأى حال من الأحوال مدخلا يسيرا للموضوع. ومايزال مؤلف مارتن ألبراو، الصادر عام 1970:"البيروقراطية" أفضل مدخل لدارس علم الاجتماع حتى الآن.
النظرية البيروقراطية
تعني البيروقراطية نظام الحكم القائم في دولة ما يُشرف عليها ويوجهها ويديرها طبقة من كبار الموظفين الحريصين على استمرار وبقاء نظام الحكم لارتباطه بمصالحهم الشخصية؛ حتى يصبحوا جزءً منه ويصبح النظام جزءً منهم، ويرافق البيروقراطية جملة من قواعد السلوك ونمط معين من التدابير تتصف في الغالب بالتقيد الحرفي بالقانون والتمسك الشكلي بظواهر التشريعات جاعلة البيروقراطية لب النظام الاقتصادي والسياسي لعقلانية المجتمع، فينتج عن ذلك «الروتين»؛ وبهذا فهي تعتبر نقيضاً للثورية، حيث تنتهي معها روح المبادرة والإبداع وتتلاشى فاعلية الاجتهاد المنتجة، ويسير كل شيء في عجلة البيروقراطية وفق قوالب جاهزة، تفتقر إلى الحيوية. والعدو الخطير للثورات هي البيروقراطية التي قد تكون نهاية معظم الثورات، كما أن المعنى الحرفي لكلمة بيروقراطية يعني حكم المكاتب.
من المتعارف عليها لدى الجميع أن البيروقراطية هي الروتين الممل والإجراءات المعقدة التي ليس لها فائدة سوى تأخير المعاملات وتعقيدها.. وهذا المفهوم بلا شك يعتبر مفهوماً خاطئاً.. ولو عدنا إلى التعريف الصحيح للكلمة.. لوجدنا أن المعنى اللفظي للبيرقراطية أنها مكونة من مقطعين: الأول بيرو وهي تعني مكتب والثاني قراطية وهي مشتقة من الأصل الإغريقي كراتس ومعناها السلطة والقوة، والكلمة في مجموعها تعني (قوة المكتب أو سلطة المكتب) ويأتي أصل كلمة بيرقراطية من الفرنسية من كلمة بيرو (Bureau) أي مكتب، وترمز للمكاتب الحكومية التي كانت في القرن الثامن عشر، ومن اليونانية من كلمة (κράτος) أي القوة (السلطة والسيادة)، وقد استخدمت كلمة البيرقراطية للدلالة على الرجال الذين يجلسون خلف المكاتب الحكومية ويمسكون بأيديهم بالسلطة، ولكن توسع هذا المفهوم ليشمل المؤسسات غير الحكومية كالمدارس والمستشفيات والمصانع والشركات وغيرها.
وقد كان أول ظهور لهذه النظرية في ألمانيا في أواخر القرن التاسع عشر، حيث يرجع الفضل إلى ماكس فيبر (Weber) عالم الاجتماع الألماني (1864- 1920) في وضع نموذج يحدد مفهوماً مثالياً للبيرقراطية يتفق مع التوجهات التي كانت سائدة في عصره، والذي كان متأثراً بثلاثة عوامل كان لها آثارها في فكره وفي نظريته وهي:
- بما أن ويبر مواطن ألماني فقد شهد التضخم الذي طرأ على المؤسسات الصناعية، فرأى أن التنظيم الرسمي المحكم هو الطريقة التي تزيد الإنتاج وبالتالي أهمل النواحي الإنسانية.
- تأثر ويبر بالتنظيم العسكري حيث كان ضابطاً في الجيش، ومن المعروف أن الجيش يتحرك وفق أوامر وتعليمات صارمة فاعتقد أن هذا الأسلوب يمكن أن يطبق في جميع المجالات الإدارية.
- لكون ويبر عالم اجتماع فقد أدرك عوامل الضعف البشري من حيث عدم إمكانية الاعتماد الكامل على العنصر البشري في اتخاذ القرارات لذا أعتقد أن القواعد تضمن عدم تدخل المصالح الشخصية.
لذا نجد أن ويبر أستقى نظريته من الحياة في عصره ودعمها بخبراته الشخصية فوضع نموذجه التنظيمي معتقداً أنها ستلائم أي بيئة أو مجال إداري. وقد حدد ويبر مهام وصلاحيات وأدوار المرؤوسين بدقة ضمن لوائح وإجراءات وقواعد مكتوبة، وبذلك تتحكم في سلوك الجماعة البيرقراطية مجموعة ضوابط مقننة جامدة.
وكانت وجهة نظر ويبر إلى النشاط المؤسسي تقوم على أساس من العلاقات السلطوية، وقد وصف النظرية البيرقراطية بأنها تتضمن تخصص عمل، وأنها تسلسل هرمي محدد للسلطة، ومجموعة من الإجراءات والقواعد الرسمية، وتفاعل موضوعي لا يقوم على العلاقات الإنسانية والشخصية، واختيار للموظفين وتقدم وترقية تقوم على أساس مبدأ الاستحقاق.
ولو تطرقنا إلى الأسس التي بنى عليها العالم (ماكس) نظريته لوجدنا أنه ركز على عناصر هامة وأساسية لكي تكون تلك النظرية ناجحة بكل المقاييس، وقابلة للتطبيق في أي تنظيم إداري، ومن تلك العناصر مايلي:
- الخبرة والمهارة والتأهيل هي أساس اختيار القائد.
- وجود إجراءات وخطوات محددة ومنسقة مسبقاً.
- الاختيار الأمثل لمن ينفذ هذه الخطوات من المرؤوسين في أداء العمل.
- مبدأ أن لا وقت في العمل إلا للعمل.
- ومع ذلك نجد أن الأصوات تتعالى من هنا وهناك، فالبعض من الإداريين يرى أنها داء يجب محاربته والتخلص منه، ويراها البعض على أنها ضرورة لا يمكن أن تقوم للإدارة قائمة بدونها، ويرى آخرون أن المشكلة لا تكمن في البيروقراطية الإدارية ولكن تكمن في من يقوم بمسؤولياتها، ويرى غيرهم أن البيروقراطية باقية وليست كلها سيئة، وإنما يجب الحد منها.
"وبالرغم من ذلك تجد أن الدولة تبنت بعضاً من الوسائل الإدارية الناجحة في أجهزتها الحكومية لأجل التقليل من مخاطر البيرقراطية، ومنها على سبيل المثال:
- زيادة فعاليات أجهزة الإصلاح الإداري التي تقدم الاستشارات الإدارية، وتقترح الحلول لبعض المشكلات الإدارية الناجمة عن بعض الممارسات البيرقراطية.
- استخدام التقنية الحديثة كوسيلة، وتسخيرها لمتطلبات العملية الإدارية وفعاليتها، مع المحافظة على أصالة المجتمع وقيمه.
- المرونة في العمل بما لا يتعارض مع الهدف العام ويخل بمبدأ العدالة والمساواة في التعامل.
- تأكيد مبدأ أن الموظف لخدمة المستفيد، وأن الإنسان هو الغاية، وأن الأنظمة واللوائح والإجراءات ما هي إلا وسائل لتحقيق ذلك.
- التوسع في مجالات التدريب وتنوعه لمختلف المستويات الإدارية وفقاً للاحتياجات الفعلية للعاملين في الإدارة.
- مراقبة السلوكيات الإدارية المنحرفة، وسرعة تقويمها بالطرق التعليمية والتدريبية أو التأديبية.
- تخصيص أوقات محددة يلتقي فيها المسؤولون بالمرؤوسين وجهاً لوجه للاستماع إلى شكاواهم، والعمل على حلها".
إذاً إن البيروقراطية ليست كما يدعي البعض نظام فاسد، وأنها ملازمة للتعقيدات المكتبية وكثرة الأوراق، إلا أنه يمكن القول بأنها سلاح ذو حدين، فهي تنظيم نموذجي من المفروض أن يؤدي إلى إتمام العمل على أفضل وجه، فالبيرقراطية ليست مرضاً من أمراض الإدارة إلا إذا أساء الإداريون والموظفون استخدام أركانها، فهي لا تتعارض مع مفاهيم الشورى والديمقراطية والمشاركة الجماعية في عملية صنع القرار.
وأخيراً إن طبيعة الإدارة وأهدافها، وبيناتها المختلفة تتطلب نوعاً من البيرقراطية.. ولكن الإفراط في ذلك هو الأمر الذي ينبغي الحذر منه، ولا غرو في ذلك لأن مازاد عن حده انقلب إلى ضده.
نظرية البيروقراطية الإدارية
نظرية البيروقراطية الإدارية أو النظرية البيروقراطية في الإدارة هي إحدى النظريات الإدارية الكلاسيكية، يعد الألماني ماكس فايبر رائداً لها. وقد عرف فايبر البيروقراطية بأنها: مجموعة من الأسس الإدارية التي تخرج السياسة العامة للمؤسسة إلى حيز الواقع وتضعها موضع التنفيذ الصحيح لتحقيق الأهداف.يعتبر فيبر منظرا لها وهو من اصل ألماني كان راهبا متينا بروتستانيا درس جميع الأديان بلغ اعتزازه بالبروتستانية إلى حد جعله يراها خلف نجاح الراسمالية في الغرب لذلك صاغ منها التنظيم المكتبي
تعريف العالم ماكسيميليان كارل إميل ويبر Maximilian Carl Emil Weber 21 أبريل 1864-14 يونيو1920 كان عالما ألمانيا في الاقتصاد والسياسة واحد مؤسسي علم الاجتماع الحديث ودراسة الإدارة العامة في مؤسسات الدولة، وهو من اتى بتعريف البيروقراطية، وعمله الأكثر شهرة هو كتاب الأخلاق البروتستانتية وروح الرأسمالية وكتاب السياسة كمهنة.
- يرى ماكس ويبر ان الأساس في بناء التنظيمات هو الاعتماد على مجردات لا ترتبط بالإنسان ذاته وتوفر العلاقة الرشيدة التي لا يشوبها التحيز أي أن أي منظمة لابد أن تتمثل في نظام بيروقراطي قائم على أساس هرمي تتسلسل فيه السلطة من القمة للقاعدة.
حسب ماكس ويبر النظام البيروقراطي يحقق أعلى قدر من الكفاءة من خلال الخصائص التالية: 1 -تقسيم العمل 2- الفصل بين أعمال الموظف الخاصة والعامة 3- شغل الوظيفة على أساس التعيين وليس الترشيح 4 -اختيار الموظف الأكثر كفاءة في تنفيذ متطلبات الوظيفة 5 -الترقية على أساس الأقدمية أو الإنجاز أو الاثنين معا. 6 -أداء الموظف يجب أن يراقب. 7 -حق الموظف في راتب مجزي وعلاوة.
سلبيات النظرية البيروقراطية على الأفراد:
- الالتزام الحرفي بالأنظمة والقوانين والجمود في سلوك الأفراد.
- عدم التعامل مع منسوبي المنظمة كأفراد لهم رغبات وميول وعواطف وأحاسيس.
- فرض نظام على الأفراد قد يدفعهم إلى الاكتفاء بالحد الأدنى من الأداء.
- وجود أنظمة وإجراءات صارمة قد تدفع الأفراد إلى مقاومة أي نوع من أنواع التغيير الذي ترغبه المنظمة
- قد يلجأ الأشخاص إلى تجنب المسؤولية واتخاذ القرارات أو اختيار البدائل فقط التي تتناسب مع الأنظمة والقوانين.
المؤسسة المثالية
أشار فايبر من خلال نظريته إلى المؤسسة المثالية وهي حالة الوصول إلى مؤسسة تكون فيها علاقات السلطة مدروسة مسبقاً بأسلوب علمي، ومقرّة كتعليمات رسمية ملزمة للجميع، ويعمل الكل على تنفيذ هذه التعليمات، مما يحقق الاستقرار والثبات لهذه المؤسسةـ حتى لو تغير أفرادها جميعهم.
